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浅议城市规划审计的思路与方法

文章来源:伊春市审计局    更新时间:2017.04.21

城市规划是城市建设的蓝图和城市管理的科学依据,是城市功能合理布局的基本纲领,是实现城市经济社会发展目标的综合手段。城市规划工作的成效,与城市发展水平息息相关。长期以来,部分城市规划受地方领导个人喜好影响,频繁变化而缺乏持续性,深受群众诟病。城市规划是严肃的系统性工程,朝令夕改不仅是对政府财力的浪费,更是对政府公信力的损害。为了把权力关进制度的笼子,真正防止权力滥用,部分省区已经结合国家相关法规和地方实际,探索制定了领导干部城市规划实施管控责任离任审计相关规章制度,明确提出城市规划管控离任审计应当以促进城市经济社会全面协调可持续发展为目标,依法依规进行审计监督,进一步细化审计主要内容,对被审计领导干部履行城市规划实施管控职责过程中存在问题所应承担的直接责任、主管责任和领导责任作出区别界定,督促领导干部守法、守纪、守规、尽责。结合审计实践,笔者就城市规划审计的思路与方法简要谈谈个人的三点看法和认识。

一、收集分析,厘清审计思路

在审计初期的调查摸底阶段,审计人员可以围绕相关政策法规审查城市规划的实施情况,逐步摸清规划管理部门的运行流程和工作重点,为全面审计奠定基础。在具体工作中可重点把握以下几个方面:一是了解被审计单位规划管理工作情况。通过与业务主管人员谈话询问,查阅相关法规文件、业务文书和工作总结等资料,掌握其工作运行流程和工作重点。二是学习相关知识。城市规划管理专业性强、涉及面广,在审计中要加强相关政策法规的学习,以便发现问题时能够准确定性和界定责任。三是查阅相关会议记录及规划文书等资料。通过查阅有关规划制定、规划实施和规划执法等各类会议记录和文书,筛查出疑点事项。四是由被审计单位填制信息采集表。根据被审计单位实际情况,设计调查表,掌握规划管理各个环节数据信息。五是通过网络舆情、媒体报道等途径搜集反映突出的违法违规建设问题。通过以上方法,全面细致了解规划管理实施情况,筛选出有价值的疑点线索。

二、突出重点,切入关键环节

在完成审计初期的信息收集后,应对各类信息进行分类整理,深查细究。在具体工作中可重点把握以下几个方面:一是突出重点。对基础设施建设、招商引资项目、商业开发和房地产项目等在当地影响较大的建设项目,审查规划审批手续是否合法完备。对涉及容积率调整、土地出让金补收、违法处罚事项以及审计实施方案中确定的事项,有重点地进行审计。二是关注热点。对媒体报道、上级通报、群众上访和网络反映的热点问题要逐一核实,特别是要对事项细节、重要环节等详细审查,对问题性质作出准确判断。三是追查疑点。对收集的信息中存在的不合常理的现象要谨慎对待、勤于思考、深入分析。四是攻克难点。对个别建设周期长、涉及部门多、审批程序复杂,有一定审计难度的项目,可成立专项审计小组,必要时借助外部专业人员力量进行综合研判,确保审计质量。对规划部门发现的问题线索应举一反三,必要时对国土、住建、房管和城管等业务关联紧密单位进行延伸调查。城市规划工作专业性强、社会影响大,为有效防范审计风险,审计人员应与规划业务工作人员充分交流沟通,结合当地经济社会发展的实际情况,认真听取被审计单位意见。关于问题类型,主要涉及以下方面:

(一)规划制定方面。

通过审阅规划修编申请、上级政府审批文件,检查规划的编制、审批和修改是否符合法定权限和程序。通过将下位规划与上位规划进行衔接性对比,检查下位规划的编制、修改是否以上位规划为依据,下位规划确定的强制性内容是否突破上位规划确定的强制性内容,重点关注以下事项:

一是城市总体规划修编进展缓慢,规划编制滞后于城市建设。总体规划的调整和修编都需要一定时间,资料收集与分析、方案制订与评审修改等过程对于保证规划的科学性和合理性是必须的,但有些城市总体规划修编时间过长,造成控制性详细规划、修建性详细规划缺乏上层规划的指导而无法做深做细,导致规划对具体的微观建设控制不足。二是控制性详细规划等对城市总体规划确定的强制性内容调整较多。有些城市随意改变规划确定的地块用途及兼容性等强制性内容,特别是对招商引资项目,为了能够挽留住外商,尽量满足其要求,依据项目建设情况调整控制性详细规划,依据各片区控制性详细规划调整总体规划,出现规划围绕建设转的局面,损害了规划的强制性和严肃性。

(二)规划审批备案方面。

相关法规对省市县镇各层级城市的各类规划修编审批和备案等程序都有明确规定,审计人员可以按照法定的规划修编程序,通过审阅规划修编过程中形成的程序性文件以及询问业务工作人员来发现问题。这方面问题主要包括:一是未经审批修改和调整控制性详细规划等;二是对规划的修改调整未经专题论证,未征求利害关系人意见,未向社会公示等;三是经过审批的规划未按规定向同级人大和上级政府备案。

(三)规划实施方面。

通过对比规划条件是否依据控制性详细规划的强制性内容拟定,工程建设是否执行规划条件等,逐项审查控制性详细规划的实施和控制措施的遵守情况。重点关注以下事项:

一是违反规划集中统一管理的规定,下放管理权,存在多个单位行使规划许可权,多头审批等现象。根据相关法规,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。一些城市以政府文件形式将中心城区城乡规划管理职能下放到区政府、开发区或工业园区管委会,城市规划多头管理,多头审批,难以保障规划统一管理和实施。二是突破总体规划确定的城市建设用地规划范围进行建设。一些城市直接在总体规划确定的用地范围外建设新区、开发区、工业园区,涉嫌违法。 三是按照未经批准的控制性详细规划许可项目。一些城市因总体规划正在修编,为了满足当前城市快速发展对基础设施规划建设和管理的需要,以未经审批的城市总体规划编制的控制性详细规划许可项目,法定依据不足,而且还存在随意调整强制性指标等情况。四是违规审批建设项目。在规划许可中违规调整控制性详细规划确定的强制性指标或违规变更规划条件。对于该类问题的审查,主要通过将控制性详细规划确定的强制性指标和规划条件通知书中确定的建筑密度等控制指标进行对比,将规划条件通知书和建设工程规划许可证中的控制指标进行对比确定。五是部分建设项目违反城市“五线”控制要求。水体蓝线、绿地绿线、市政公用设施黄线、历史文化保护紫线、道路红线等“五线”是规划确定的强制性内容,凡是被划定的区域,城市建设不得随意侵占,区域内各项建设应受到严格控制。对于该类问题的审查,主要通过将控制性详细规划中的“五线”规划控制图与规划条件通知书后附的位置简图对比确定。

(四)规划监督检查方面。

审计人员可以通过查阅执法案卷,现场查看,从媒体和网络等渠道了解该地区关于违法建设的舆情动态,抽查市政公用、商业开发等社会关注度高的项目等方式进行审查。重点关注以下事项:

一是将处罚权委托城管部门负责实施,部门之间存在分工协作机制缺失,违法违规建设项目未及时查处,责任主体未有效追究处罚等问题。对该类问题的审查,审计人员可以通过实地查看项目现场,收集未被依法查处的违法建设案件来确定。二是对违法建设案件未进行依法处理。根据相关法规,处罚机关按照相关规定对违法建设行为处以罚款,应当在违法建设行为改正后实施,不得仅罚款而不监督改正。在实际规划执法工作中,就存在不严格按照法定比例进行处罚、对违法建设行为仅处罚款而不监督改正等问题。

三、补足短板,促进整改提高

在审计实践中,发现城市规划实施存在违规调整土地性质和建设项目容积率等问题,城市规划不能得到有效执行,城市规划作用发挥不够显著。笔者认为审计机关可以从以下方面提出审计建议,促进整改规范,提高工作效率。

一是加大规划法规宣传力度,提高依法行政意识。广泛深入宣传《城乡规划法》等政策法规,牢固树立依法行政意识,从根本上提高决策者、实施者及群众对规划法规的认识;二是拓宽规划监督渠道,坚持决策公开透明。有关规划决策实施和执法处罚要按规定公开透明,主动接受群众监督,确保依法行政过程在阳光下进行;三是强化规划执法处罚力度,保证规划实施合法合规。执法是保障规划实施效果的基本手段和重要措施,要不断强化执法和处罚力度,对违法建设行为形成有效震慑,为城市规划实施创造良好环境,确保城市规划更好地引领和促进城市发展。


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