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基层审计机关审计监督全覆盖现状及思考

文章来源:伊春市审计局    更新时间:2017.10.29

2014年,国务院印发了《关于加强审计工作的意见》,首次在政府文件中提出并部署审计监督“全覆盖”。文件指出,凡是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况都要审计;不仅有传统意义上对财政资金的审计,还有对中央出台的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的政策落实情况的审计,实现审计监督全覆盖。自此之后,全国各级审计机关根据要求,积极探索如何实现审计监督“全覆盖”,结合实际情况尝试“全覆盖”路径和措施,总结出了不少经验做法。

对于基层的县级审计机关来说,如何铺开“全覆盖”工作,发挥好基层审计在国家审计体系中的“神经末梢”功能,仍然是一个值得反复推敲研究的课题。本文从基层审计机关的视角分析全覆盖的现状并提出几点思考。

一、基层审计机关推进审计监督全覆盖的进展情况

(一)横向审计监督面进一步扩大

目前,基层审计机关开展“全覆盖”工作,以服务地方经济发展大局为主线,紧扣稳定增长、转型创新、改革开放、城乡建设、生态优化、民生改善、从严治党等方面部署审计项目,努力形成对财政、国有、集体资金资产的全方位、标准化、全覆盖的审计监督。按照“常审”、“轮审”和“抽审”相结合的“全覆盖”工作办法,确保公共资金、国有资产和国有资源等有步骤、有计划地得到全面监督。

(二)纵向审计监督线进一步加深

在以往的审计经验中,基层审计机关更多地关注地方一级预算单位的财经法规执行情况,对于二、三级单位和下属国资企业的审计监督较为薄弱,大多被列为延伸审计范畴。党的十八大召开以来,随着“八项规定”等规章制度的出台和落实,行政事业单位执行财经法规、廉洁纪律越来越严格,越来越规范,也驱使审计机关把视野更多的放到以前不多留意的“死角”,逐步开展对一级单位下属的二、三级单位、国资企业乃至于二三级单位下属或关联的国资企业的审计。以常熟市为例,近两年通过单独立项关注了教育局下属的常熟市中学、卫生局下属的第一人民医院、粮食局下属的粮油购销有限公司、农委下属的种子站关联的常熟市种子公司等单位。

二、基层审计机关推进全覆盖呈现的特点

(一)更加注重审计重点的指向性

1、审计计划编制的目的性增强。根据“全覆盖”要求,审计机关应对政府性资金开展全方位的审计监督。基层审计机关每年年初编制审计计划,必须按照人员工作量确定相匹配的审计项目工作量,兼顾“常审”、“轮审”和“抽审”相结合的要求。因此,建立被审计对象数据库是计划编制前的一步重要的基础工作,以常熟市为例,该市审计机关通过计算机软件系统建立数据库,梳理了1991年以来的全部审计项目,并将项目基础信息、过往审计文书等资料录入系统,进行分行业、分领域的类别管理,便于查阅,更快捷的实现“轮审”、“抽审”项目的查询管理和查漏补缺。

2、从单个项目审计向宏观审计转变。不再局限于单个项目的审计,转而有计划地针对某一行业、某一类型进行宏观上的审计,注重反映面上综合情况。例如,在工程项目建设方面,重点关注某一领域开展审计调查,常熟市在2016年重点关注了住建和交通两大政府建设领域,开展了住建局项目建设管理情况审计调查和交通局项目建设管理情况审计调查,通过两个领域的审计成果的对比、分析,研究该市在工程建设的宏观层面反映出来的共性问题,为地方政府提供决策参考。

3、加大了对政策落实情况的跟踪审计。紧紧围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”开展审计工作。围绕结构性改革“三去一降一补”任务,基层审计机关调整审计思路推动实体经济发展环境进一步优化。其一,审查财政资金情况,提高风险预警能力,主动关注政府存量债务,推动增强债务管理,防范金融风险,主动关注政府投融资情况,对各类政府性基金开展绩效审计,促进资本合理配置,主动关注存量资金,促进科学统筹使用财政资金;其二,审查企业减负政策落实情况,着重了解国有企业运转情况,解析企业成本、盈亏、发展环境变化,重点关注相关行政事业性收费、政府性基金减免情况,对在执行过程中打了折扣、变了形的政策,及时反映上报,更好地促进“降成本”政策落实见效。围绕民生热点的政策执行情况,以专项审计调查项目的形式开展审查,如生态环境、保障性安居工程、农业综合开发专项资金,重点审查项目实施、资金支付、财务核算等方面,推动政府性资金的用到实处、惠及民生。

(二)更加注重审计资源的整合

1、充分发挥内审的“触角”作用,补足基层审计“最后一公里”。充分建立完善一个覆盖行政事业单位、国企的内审机构网络,对各单位建立内审队伍提供必要的帮助,定期对全县(区)内审人员组织系统性的培训。审计机关发挥监督和指导的职能,促进各单位的内审机构运转起来,承担一些小型的财务收支审计、效益审计和经济责任审计等,主要作用是规范该单位自身的日常会计核算、资金资产管理等,为审计机关的单独立项项目提供一个良好的会计财务基础。以常熟市为例,2015年该市政府印发文件《关于进一步加强乡镇内部审计工作的意见》,明确全市各乡镇应建立“监察审计室”,配备内审人员,发挥内审职能。2016年,该市审计机关对乡镇内审机构开展村(社区)党组织换届经济责任审计进行了专题辅导,有效促进了全市村级党组织集中换届工作。

2、创新审计组织方式,开展“大兵团作战”审计。一方面,在审计项目的人员安排上更加合理,采用专业间联合审计方式,针对乡镇板块、部分部门基建工程较多的情况,审计组不再以科室为单位,而是将不同科室的财务审计人员和工程审计人员“混搭”起来,各取所长,推动审计结果能够反映被审计单位的全貌。另一方面,审计机关注重加强了与纪委、监察、组织等部门的配合协作。在常熟市某领导干部经济责任审计项目中,审计与市委巡查工作结合开展,在审计实施方案、人员分工、组织安排等方面做到有机结合,审计提出问题既在巡察报告中得以体现,又在审计报告中详细反映,借力巡视工作使审计的深度和广度有了较大提高,审计整改效果明显。此外,基层审计机关在人员紧缺的情况下,在个别项目中开始尝试了政府采购服务,聘请社会审计机构人员参与审计项目。

3、项目间资源共享加强,努力触发“1+n”效应。“全覆盖”工作铺开后,基层审计机关面临时间紧、任务重、人手缺的现状,在此情况下,更要求发挥主观能动性,主动探寻“1+n”效应,做到“一项审计,多项共享”,即同类型的审计项目之间,其中一个项目的审计组发现问题和情况,能够与其他审计组及时共享,促进举一反三的思路,形成“一盘棋”的工作格局,避免各审计组各自为政的情况,减少重复劳动,扩大审计资源整合的实施效果。

(三)更加凸显审计任务与业务力量的不平衡

1、审计任务突增。近年来,基层审计机关的主要精力一是放在审计署、省厅和市局的条线统一组织项目上,二是放在完成地方党委、政府交办工作和组织部委托经济责任审计项目上,基层审计机关发挥创新能力的“自选动作”少之又少,同时,增加了与“全覆盖”要求相适应的一些审计项目,可以说是审计任务突增,基层审计机关处于超负荷运转的状态。

2、审计力量长期不足。随着审计工作的不断进步与转型发展,审计职业化的呼声越来越高,现代审计需要知识复合、能力复合、思维复合的专业审计人员。然而目前,基层审计机关的审计人员同时具备财务、法律、工程、计算机知识和表达写作技巧的复合型人才凤毛麟角。此外,基层审计机关的人员总体数量也长期配备不足。

三、加强基层审计机关审计监督全覆盖的建议

1、要科学合理编制中长期审计项目规划和年度审计工作计划。在建立被审计对象数据库的基础上,按照上级相关审计要求和被审计单位的性质、审计整改情况、资金往来金额大小等情况科学合理地确定每家单位的审计频次,明确审计内容和审计重点,实行常审、轮审和抽审的分类管理,并注重数据库的及时更新。在编制中长期计划时,要实行全面统筹的“一体化”安排与实施,放大“1+n”效应,做好经验总结,从实践中提炼出行之有效的做法,积极收集、整理、积累历年审计留存的资料或发现的线索,避免重复审计或交叉审计,为今后的“全覆盖”审计工作做好资源储备。实现“第一次审计打基础、第二次审计重整改、第三次审计回头看”的良性循环,既减轻被审计单位负担,又提高审计质量和效率。同时,基层审计机关要加强与上级审计条线的沟通联系,积极向上级审计机关讨要经验,推动“全覆盖”工作上下一体、协调并进。

2、充分运用技术手段解决审计问题。基层审计机关要加强与纪委、组织、人社、国土、建设等各个职能部门的联系,往往审计需要的很大一部分数据资料都分散于这些政府职能部门中,只是缺乏一个有效的收集和整合,审计部门要积极对上争取,获得地方政府的支持,从各部门零散的数据库中采集收录有效的审计证据,满足审计数据分析的需求,提高工作效率。此外,基层审计机关要从自身的技术手段抓起,充分挖掘计算机软件功能,适时购买专业技术服务机构的开发模块,实现技术升级,运用大数据分析等计算机审计手段,快速、高效的提升审计效率,收获全新的审计成果。

3、推进基层审计机构改革。实现审计“全覆盖”,解决人员问题,审计机构的建设是坚实的组织保证。目前,如何推进和实现审计监督“全覆盖”,有效防范审计风险,是全国审计机关探索和研究的热点问题。今后,国家审计机关、社会审计与内部审计的相互补充、相互借鉴将进一步巩固宏观审计监督格局。在此过程中,基层审计机关应迅速摆正位置,顺势而为,通过实践出真知,推动基层审计监督“全覆盖”工作的稳步推开。

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